Η τοπική αυτοδιοίκηση στη μετά-κορονοϊό εποχή
Ο καθηγητής στο ΕΚΠΑ Νικόλαος Κομνηνός Χλέπας καταθέτει 10 συγκεκριμένες προτάσεις για έναν ριζικό ανασχεδιασμό της τοπικής αυτοδιοίκησης.
- 11/02/2021
Η δεκαετής οικονομική κρίση στην Ελλάδα ανέκοψε την ανοδική πορεία της αυτοδιοίκησης και πυροδότησε τάσεις επανασυγκέντρωσης.
Όπως αναφέρει σε κείμενό του στη διαΝΕΟσις o καθηγητής στο ΕΚΠΑ Νικόλαος Κομνηνός Χλέπας, η επόμενη ημέρα της πανδημίας θα προσφέρει ευκαιρίες ανόρθωσης της χώρας και σημαντικών πολιτειακών της θεσμών, όπως η αυτοδιοίκηση. Ο συγκεντρωτισμός που παραδοσιακά επικρατεί στη χώρα μας, προκαλεί σοβαρές δυσλειτουργίες και ανορθολογικές κατανομές πόρων, όπως δείχνει και η διεθνής εμπειρία. H υπέρβασή του, θα αποτελέσει θεμελιώδη διαρθρωτική αλλαγή που θα συμβάλει αποφασιστικά σε μια νέα ανοδική πορεία της χώρας.
Οι σχετικές μεταρρυθμίσεις θα πρέπει να είναι ολοκληρωμένες και συστηματικές, ώστε να περιοριστούν οι παρενέργειες και να μεγιστοποιηθούν τα οφέλη από αυτή την αλλαγή παραδείγματος που έχει ανάγκη η χώρα. Θα πρέπει συνεπώς να γίνουν τολμηρές αλλαγές που καλύπτουν όλες τις παραμέτρους, τόσο το σύστημα διακυβέρνησης, όσο και τον διοικητικό μηχανισμό, το λειτουργικό πεδίο, τους ελέγχους και τα οικονομικά των ΟΤΑ.
Ο κ. Χλέπας καταθέτει 10 συγκεκριμένες προτάσεις για έναν ριζικό ανασχεδιασμό της τοπικής αυτοδιοίκησης:
Απελευθέρωση του πολιτικού ανταγωνισμού και ενίσχυση της δημοκρατικής νομιμοποίησης
Προτείνεται η άρση των απαγορεύσεων για επίσημες κομματικές καθώς και για μεμονωμένες υποψηφιότητες. Το μέτρο αυτό εκτιμάται ότι θα συμβάλει αποφασιστικά και στον εσωτερικό εκδημοκρατισμό των κομμάτων, καθώς και στην αναζωογόνηση των τοπικών τους οργανώσεων και των άμεσων δεσμών τους με τις τοπικές κοινωνίες. Προτείνεται επίσης η καθιέρωση ενιαίου ψηφοδελτίου με δυνατότητα σταυροδοσίας υποψήφιων συμβούλων από διαφορετικούς συνδυασμούς τόσο στους δήμους κάτω των 20.000 κατοίκων όσο και σε όλες τις κοινότητες.
Ενθάρρυνση συνεργασιών και συναινέσεων στους ΟΤΑ
Βασικό μέτρο θα είναι η καθιέρωση χωριστών ψηφοδελτίων για την εκλογή μονοπρόσωπου και συλλογικού οργάνου αντίστοιχα, με επαναφορά του συστήματος της απλής αναλογικής για το τελευταίο με παράλληλη καθιέρωση όμως ενός ορίου 5% των ψήφων για την είσοδο στο συμβούλιο, έτσι ώστε να περιορίζεται ο κατακερματισμός στη σύνθεση του τελευταίου.
Προώθηση της εκπροσώπησης των γυναικών
Η αύξηση του ποσοστού των γυναικών στα ψηφοδέλτια υποψήφιων συνδυασμών στο 50% θα ήταν ένα μέτρο που μπορεί να υιοθετηθεί άμεσα. Ως προς την εκπροσώπηση των γυναικών στα εκτελεστικά όργανα προτείνεται και η καθιέρωση ποσόστωσης 50% για τις θέσεις των αντιδημάρχων.Ένα ιδιαίτερα ριζικό μέτρο θα ήταν η, κατά το γαλλικό προηγούμενο, εκλογή ενός «διδύμου», δηλ.ενός άντρα και μιας γυναίκας στη θέση του μονοπρόσωπου οργάνου (δημάρχου ή περιφερειάρχη) και του πρώτου αναπληρωτή του (αντιδημάρχου ή αντιπεριφερειάρχη) που θα άλλαζαν θέσεις μετά την πρώτη διετία.
Αναμόρφωση του συστήματος διακυβέρνησης
Με βάση το προτεινόμενο σύστημα, το συμβούλιο που εκλέγεται με απλή αναλογική θα αναλάμβανε ρόλο οργάνου διαβούλευσης γύρω από τις βασικές κατευθύνσεις της πολιτικής του δήμου και της λήψης των σχετικών αποφάσεων (λ.χ. για τον προϋπολογισμό, το τεχνικό πρόγραμμα, τον στρατηγικό σχεδιασμό κλπ.), καθώς και όργανο εκπροσώπησης των δημοτών και ελέγχου των εκτελεστικών οργάνων του ΟΤΑ.
Τα πρακτικά συνεδριάσεων των συμβουλίων δημοσιεύονται υποχρεωτικά στο διαδίκτυο.
Τα περιφερειακά και δημοτικά συμβούλια δεν αντιμετωπίζονται πλέον ως συλλογικά διοικητικά όργανα και οι αντίστοιχες αποφασιστικές αρμοδιότητες μεταφέρονται στις επιτροπές του και κυρίως στο μονοπρόσωπο αιρετό όργανο (δήμαρχος, περιφερειάρχης).Καταργείται το τεκμήριο αρμοδιότητας υπέρ του δημοτικού/ περιφερειακού συμβουλίου.Σε περίπτωση αδυναμίας λήψης απόφασης για κάποιο θέμα από το συμβούλιο, τη σχετική απόφαση θα λαμβάνει το μονοπρόσωπο όργανο του ΟΤΑ.
Διαφοροποίηση του συστήματος διακυβέρνησης σε συγκεκριμένες κατηγορίες ΟΤΑ
Προτείνεται η άσκηση όλων των περιφερειακών αρμοδιοτήτων (με ανάλογη ανακατανομή εσόδων) εντός της διοικητικής τους περιφέρειας από τους πρωτοβάθμιους ΟΤΑ με πληθυσμό μεγαλύτερο από 100.000 κατοίκους. Επιπλέον, προτείνεται η εισαγωγή συστήματος μητροπολιτικής διακυβέρνησης, κατ’ αρχάς στην Αθήνα και στη Θεσσαλονίκη. Δημιουργείται ειδικό καθεστώς για τους νησιωτικούς δήμους, με πρόσθετες αρμοδιότητες και απλοποιημένες διαδικασίες καθώς και με εξυπηρέτηση των μικρών νησιών από τα γειτονικά τους μεγαλύτερα. Σε ορεινούς δήμους προτείνεται η αποφασιστική ενθάρρυνση της διαδημοτικής συνεργασίας καθώς και η ενίσχυση των ορεινών κοινοτήτων με πόρους και αρμοδιότητες.
Αποπολιτικοποίηση και εκσυγχρονισμός του διοικητικού μηχανισμού
Προτείνεται η κατάργηση των αρμοδιοτήτων του δημάρχου ως προϊσταμένου του προσωπικού και των υπηρεσιών στους ΟΤΑ από 20.000 κατοίκους και πάνω και η μεταφορά τους σε υπηρεσιακό γραμματέα υψηλών προσόντων ο οποίος θα επιλέγεται μέσω ΑΣΕΠ. Περαιτέρω, η εισαγωγή σύγχρονων συστημάτων αξιολόγησης και μέτρησης επιδόσεων του προσωπικού και των υπηρεσιών σε όλους τους ΟΤΑ. Τα σχετικά αποτελέσματα για τις υπηρεσίες θα δημοσιεύονται στο διαδίκτυο. Προτείνεται επίσης η λήψη μέτρων διευκόλυνσης των ΟΤΑ που επιλέγουν να καλύψουν ανάγκες παροχής υπηρεσιών μέσω της συνεργασίας τους με ιδιώτες και μέσω αναθέσεων σε ιδιώτες. Από αυτού του είδους τη λειτουργική ιδιωτικοποίηση υπηρεσιών (λ.χ. της καθαριότητας) και έργων θα εξαιρούνται μόνον όσα συνδέονται άμεσα με την άσκηση δημόσιας εξουσίας (λ.χ. η δημοτική αστυνόμευση).
Μεταφορά σημαντικών υπηρεσιών κοινωνικού χαρακτήρα στους ΟΤΑ
Εκτός από τη μεταφορά ορισμένων πρόσθετων αδειοδοτικών ευθυνών, καθώς και των αρμοδιοτήτων που προβλέπονταν από το λεγόμενο «τρίτο κύμα μεταβίβασης αρμοδιοτήτων» του Καλλικράτη που ματαιώθηκε το 2012, προτείνεται η μεταφορά σημαντικών υπηρεσιών κοινωνικού χαρακτήρα στους ΟΤΑ στον τομέα της εκπαίδευσης, της ευθύνης για την πρωτοβάθμια, δευτεροβάθμια και το μεγαλύτερο μέρος της επαγγελματικής και δια βίου εκπαίδευσης, με διασφάλιση του ρόλου του ΑΣΕΠ ως προς τις προσλήψεις των εκπαιδευτικών, καθώς και του ρόλου του Υπουργείου Παιδείας ως προς το μεγαλύτερο μέρος του περιεχομένου και των μεθόδων διδασκαλίας. Προτείνεται επίσης η μεταφορά του συνόλου της ευθύνης για την προσχολική αγωγή και τη φροντίδα των παιδιών στους δήμους. Η διασφάλιση της χρηματοδότησης αυτών των υπηρεσιών θα γίνει με τη χορήγηση κουπονιών (“voucher”) για κάθε παιδί από το κράτος.Τα εν λόγω κουπόνια θα μπορούν να χρησιμοποιούνται και σε ιδιωτικές δομές και σχολεία. Περαιτέρω προτείνεται η δημιουργία ολοκληρωμένου συστήματος πρωτοβάθμιας περίθαλψης με ανάληψη της σχετικής ευθύνης από τους δήμους και σε ορισμένες περιπτώσεις από τις περιφέρειες. Οι τελευταίες θα αναλάβουν και άλλες αρμοδιότητες δημόσιας υγείας καθώς και την ευθύνη για τα γενικά νοσοκομεία του συστήματος υγείας.
Αναβάθμιση του ρόλου των ΟΤΑ στο πλαίσιο του πολεοδομικού και χωροταξικού σχεδιασμού, καθώς και ως προς την προστασία του περιβάλλοντος
Εντός των ορίων που διαγράφει το Σύνταγμα της χώρας, έτσι όπως ερμηνεύεται από τη νομολογία, θα μεταφερθούν πρόσθετες αρμοδιότητες σχεδιασμού και προστασίας του περιβάλλοντος στους δήμους, ενώ θα διευκολυνθεί και η συνεργασία με ιδιώτες ως προς την ολοκλήρωση των σχετικών διαδικασιών. Οι δήμοι αποκτούν δικαίωμα προτίμησης σε όλους τους πλειστηριασμούς ακινήτων που βρίσκονται στην περιοχή τους.
Απλοποίηση του συστήματος ελέγχων και εκσυγχρονισμός του συστήματος εποπτείας
Προτείνεται η κατάργηση των πολλαπλών ελέγχων για τις ίδιες πράξεις των ΟΤΑ. Ο χαρακτηρισμός κάποιας πράξης ή σύμβασης ΟΤΑ ως «νόμιμη» από έναν κρατικό ελεγκτικό μηχανισμό δεσμεύει και τις υπόλοιπες κρατικές αρχές πλην των δικαστηρίων. Δημιουργείται σύστημα κρατικής εποπτείας ως ιδιαίτερη υπηρεσία, στελεχωμένη με ειδικευμένο προσωπικό.Έλεγχος στις πράξεις ασκείται μόνον αυτεπαγγέλτως κατά την κρίση της υπηρεσίας, καθώς και κατόπιν ενδικοφανούς προσφυγής στο πλαίσιο της εξέτασης της οποίας μπορεί να χορηγείται αναστολή εκτέλεσης. Ο πειθαρχικός έλεγχος των αιρετών περιορίζεται σε λίγες περιπτώσεις που περιγράφονται επακριβώς από τον νόμο.
Εξασφάλιση της οικονομικής αυτοτέλειας των ΟΤΑ καθώς και της διαφάνειας ως προς τη διαχείριση
Όλα τα έσοδα από τη φορολογία επί της ακίνητης περιουσίας, καθώς και από τη φορολογία των κληρονομιών ανήκουν στους δήμους. Στους ΟΤΑ ανήκει επίσης μέρος των εσόδων από τη φορολογία εισοδήματος και από το ΦΠΑ σύμφωνα με την απόδοση της φορολογίας αυτής εντός της διοικητικής περιφέρειας κάθε ΟΤΑ. Με ειδικές κρατικές επιχορηγήσεις που κατανέμονται με βάση δέσμη αντικειμενικών κριτηρίων, επιδιώκεται η εξισορρόπηση των ανισοτήτων που θα προκύψουν μεταξύ των ΟΤΑ ως προς τα έσοδά τους, καθώς και ήδη υφιστάμενες ειδικές ανάγκες και ανισότητες. Απλοποιείται και γίνεται περισσότερο διαφανές το σύστημα εσόδων των ΟΤΑ, οι οποίοι θα έχουν μερίδιο και στα έσοδα από τη φορολογία καυσίμων και αυτοκινήτων. Η οικονομική διαχείριση των ΟΤΑ δημοσιεύεται σε πραγματικό χρόνο στο διαδίκτυο από το Παρατηρητήριο Οικονομικής Αυτοτέλειας ΟΤΑ. Η είσπραξη όλων των εσόδων των ΟΤΑ θα γίνεται από την ΑΑΔΕ. Οι ΟΤΑ αποκτούν σημαντικές αρμοδιότητες ως προς τη διαχείριση της δημόσιας περιουσίας και μεγάλο της μέρος μεταφέρεται στην αυτοδιοίκηση. Η αρμοδιότητα για τις σχολάζουσες κληρονομιές μεταφέρεται στους δήμους. Οι δήμοι, μετά από σχετική τροποποίηση των διατάξεων Κληρονομικού Δικαίου του Αστικού Κώδικα, αντικαθιστούν το δημόσιο στην τελευταία τάξη της εξ αδιαθέτου διαδοχής ως προς τα ακίνητα που βρίσκονται στην περιοχή τους.
Διαβάστε όλο το κείμενο του κ. Χλέπα για την τοπική αυτοδιοίκηση κατεβάζοντας εδώ το σχετικό pdf.